Родился 26 февраля 1959 года в пос. Архара Амурской области.
После окончания с отличием в 1981 г. юридического факультета Иркутского государственного университета работал преподавателем. В 1986 – 1989 гг. обучался в очной аспирантуре Свердловского юридического института. В 1989 г. защитил кандидатскую диссертацию на тему «Оценочные понятия в законодательстве об административной ответственности».
В 1990 г. был избран депутатом Иркутского областного Совета народных депутатов. В 1991 – 1994 гг. замещал выборную должность председателя Иркутского областного Совета народных депутатов. Принимал участие в работе Конституционного совещания по подготовке проекта Конституции Российской Федерации (1993 г.). Возглавлял рабочую группу по подготовке проекта Устава Иркутской области (2008 г.).
В 1994 – 1996 гг. работал профессором юридического факультета Иркутской государственной экономической академии. В 1999 г. защитил докторскую диссертацию на тему: «Правовое качество законов об административных правонарушениях. Теоретические и прикладные проблемы». В 2000 г. был избран заведующим кафедрой конституционного и административного права Иркутской государственной экономической академии.
С 1996 г. работал на государственных должностях председателя Избирательной комиссии Иркутской области, заместителя губернатора Иркутской области, первого заместителя губернатора Иркутской области. В декабре 2017 г. назначен Уполномоченным по правам человека в Иркутской области. Работу на государственных должностях совмещал с преподавательской и научной работой в Байкальском государственном университете.
19 июня 2020 г. назначен врио ректора Байкальского государственного университета. 25 января 2021 г. был избран ректором Байкальского государственного университета на конференции работников и обучающихся университета.
Автор более 200 научных трудов, в том числе монографий: «Оценочные понятия и административно-деликтный закон» (1996); «Законодательная регламентация ответственности за административные правонарушения» (1998); «Юридическая ответственность в избирательном процессе» (2002); «Правовое качество законов об административных правонарушениях» (1998); «Правовая экспертиза в конституционном судопроизводстве» (2014, в соавторстве); «Избирательное право в фокусе судебной практики» (2021, в соавторстве). Также является автором 12 учебных и научно-практических пособий.
Основатель и председатель редакционного совета «Академического юридического журнала», который издается с 2000 г. Главный редактор «Всероссийского криминологического журнала», член редакционного совета «Российского юридического журнала».
Награжден Орденом Почета, медалью Ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени, медалью «200 лет Министерства обороны», знаком «За заслуги перед Иркутской областью», другими государственными и ведомственными наградами. Имеет благодарность Президента Российской Федерации. Награжден почетным знаком Конституционного Суда Монголии. Является Почетным гражданином Архаринского района Амурской области.